文山州人民政府办公室关于印发沪文对口帮扶协作项目管理暂行办法的通知
云南省文山州人民政府办公室
文政办发〔2004〕96号
文山州人民政府办公室关于印发沪文对口帮扶协作项目管理暂行办法的通知
各县人民政府，州人民政府有关部门：
《文山州沪文对口帮扶协作项目管理暂行办法》已经州人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
二OO四年七月二十三日
文山州沪文对口帮扶协作项目管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为进一步加大上海文山对口帮扶协作工作力度，促进东西部的交流与合作，全面实施好对口帮扶协作项目，提高项目、资金使用效益，推动文山州扶贫开发工作不断上新台阶。特制定本暂行办法。
第二条 对口帮扶协作项目工作坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和国家扶贫开发方针、政策为指导，以解决农村特困人口温饱为重点，以基础建设为切入点，以扶贫开发项目为手段，充分挖掘资源潜力，不断提高当地农村的自我发展能力，改善贫困落后面貌和群众生产生活条件，最终实现全面建设小康社会的发展目标。
第三条 对口帮扶协作项目坚持的基本原则：
(一)坚持解决贫困群众温饱优先的原则。帮扶协作项目以优先解决农村特困人口的温饱为重点，扶贫到村到户。
(二)坚持以当地自身建设资金和发动群众自愿投工投劳与上海帮扶相结合的原则。充分调动各方积极性，整合资金，确保项目规模效益的发挥。
(三)坚持突出重点的原则。实行重点突破，以点带面，综合开发，促进全面发展。
(四)坚持扶贫开发与生态环境保护相结合的原则。保护生态环境，合理开发和利用自然资源，逐步实现可持续发展。
(五)坚持效益优先的原则。要实现项目效益的最大化，发挥社会、经济和生态效益的综合优势，为农村全面致富奔小康奠定坚实的基础。
第四条 上海文山对口帮扶协作项目坚持在州对口帮扶协作领导小组的统一领导下，由对口帮扶协作领导小组办公室按基本建设程序进行全过程监管，负责督促、检查和协调业主实施好项目建设。
第五条 州对口帮扶协作领导小组办公室设于州扶贫办，由扶贫办主任兼任办公室主任。项目县要相应充实对口帮扶协作领导机构，并成立办公室，明确办事人员，确保工作的顺利开展。
第二章 选 点 规 划
第六条 上海对口帮扶及协作项目的选点规划，主要从温饱、增收、智力、健康等工程以及经济协作方面开展。按照“统一规划、整村推进、到村入户、综合实施”和“优势互补、互惠互利、连动发展、共同繁荣”的总体要求，结合实际，因地制宜地进行。
(一)根据帮扶资金的额度，选出有利于改善群众生产生活条件，能实现农民增收、农业发展、农村稳定的基础设施和教育、卫生等社会事业建设项目。
(二)要选择群众积极性高，领导班子强，有一定经济基础的地区作为项目点。
(三)所选项目要符合实际，量力而行，相对集中，具有可操作性。进村到户的综合项目一般以40—60户的自然村为宜。
(四)通过项目实施，效益明显，能起到以点带面的示范带动作用。同一性质的帮扶项目，选点和规划要统一标准、统一要求。
(五)项目选择要因地制宜，与产业发展相结合，实现产业支撑。
(六)经济协作项目，要遵循市场经济规律，严格按项目管理程序操作。
第三章 申报和审批
第七条 项目县对口帮扶领导小组办公室要根据选点规划要求及帮扶项目资金投向，在认真调查的基础上建立项目库，随时提供备选项目。
第八条 初选项目经上海驻文联络员同意后，要按项目基本建设程序要求，编制项目材料。单项投资在50万元以下的项目，要编制项目建议书；单项投资在50万元(含50万元)以上的项目，要根据对项目建议书的批复编制项目建设可行性研究报告。项目建议书的主要内容包括项目建设的必要性、建设内容与规模、投资估算及资金筹措、效益预测等。可行性研究报告的主要内容包括总论、资源条件分析、项目建设方案、建设内容与规模、投资估算及资金筹措方案、效益分析、研究结论与建议等。
第九条 项目建议书、可行性研究报告、项目建设申报表（附表一）等项目材料完备后，按照分级申报的原则，属上海市帮扶的项目，由各县上海对口帮扶协作领导小组办公室按程序向州领导小组办公室申报，经州领导小组办公室和上海驻文联络组审查同意后，向上海驻云南联络组和省扶贫办申报。各区帮扶的项目，由各县上海对口帮扶协作领导小组办公室和上海驻文联络员审查同意后，向相关区申报，并报州领导小组办公室备案。
第十条 上海市的帮扶项目，由上海驻云南联络组和省扶
贫办审批。项目批复后，由州领导小组办公室批复到县（附表二）；上海各区的帮扶项目，由上海相关区和上海驻文联络组审批。
第十一条 经济协作项目，主要由州、县招商局负责，项目实施情况抄送州、县上海文山对口帮扶协作领导小组办公室备案。
第四章 实 施 管 理
第十二条 州、县领导小组办公室为对口帮扶协作项目实施的监督管理单位，各有关部门和乡镇为项目建设单位，在州、县对口帮扶协作领导小组的统一领导下，分工负责，分口组织实施。
(一)项目建设实行招标或议标制。对口帮扶协作项目的设计、施工、监理、设备采购，由建设项目法人依法进行公开招投标、邀请招标和议标，择优选定施工队。单项工程投资在100万元以上的严格按照《中华人民共和国招投标法》及其他有关招投标管理规定执行。单项工程投资在100万元以下的可以实行邀请招标和议标。总投资在10万元以上的项目，必须选择具有资质的施工单位负责组织施工。
(二)项目建设实行合同管理制。项目建设的勘察、设计、施工、监理要由项目建设单位与施工单位依法签订合同，实行合同管理。州、县对口帮扶协作领导小组定期或不定期对建设项目的质量进行检查，确保工程建设质量。
(三)项目建设实行项目法人制。按照项目基本建设程序，明确项目法人，项目法人对项目建设负全面责任。
(四)建设单位不得随意变更项目，若特殊情况需要变更的，需报州、县上海文山对口帮扶协作领导小组和上海驻云南联络组及对口帮扶区同意。加快项目建设进度，对已下达建设计划或资金已就位的项目，两个月之内仍未启动的，由州领导小组予以调整。
(五)上海对口帮扶项目列入全州扶贫项目管理范畴，实行统一管理，统一考核。
(六)项目建设实行月报制和公示制。自项目开工之日起，建设单位必须在每月25日前向州或县领导小组办公室上报项目建设进度，并填报项目实施表（附表三）。项目县领导小组办公室负责收集本县各类帮扶项目建设进展情况，并以信息报表等方式向州领导小组反馈。涉及群众直接利益的项目必须进行公示。
第十三条 州、县对口帮扶领导小组办公室负责项目档案管理，要将项目建议书和项目论证报告、项目建设合同和竣工验收报告、建设资金拨款审批手续、项目支出决算明细表以及审计意见、项目工程建设图纸等从项目筹划到工程竣工验收各环节的文件资料录入微机，实行计算机管理。
第十四条 上海对口帮扶项目实行优质优先帮扶。优质高效完成项目建设的，优先给予安排后续项目和资金。
第五章 资 金 管 理
第十五条 上海对口帮扶协作项目资金，由州对口帮扶协作领导小组办公室进行统一管理，按照 “专户储存、专帐管理、封闭运行”的办法进行管理。
(一)上海市帮扶的项目资金，帐户设置在州上海文山对口帮扶协作领导小组办公室。各区帮扶的项目资金，帐户设置在各县对口帮扶协作领导小组办公室。帮扶协作项目资金产生的存款利息，由州、县对口帮扶协作领导小组办公室用于弥补办公经费不足。
(二)资金划拨程序：上海市帮扶的资金，根据各县项目进展情况，先由各联络员填写上海市配套扶贫资金使用支付单（附表四）——上海驻文联络组组长签名——州对口帮扶协作领导小组办公室根据支付单行文下拨资金到各县对口帮扶协作领导小组办公室帐户。州对口帮扶协作领导小组办公室在接到资金划拨支付单的3个工作日内将资金划出，并向上海驻文联络组组长反馈资金的划拨情况。各区帮扶的资金，由各区驻文联络员与对口县帮扶协作领导小组办公室商定。
(三)对口帮扶资金的管理、使用和效益情况，由审计部门根据工作需要，定期或不定期进行审计监督，并出示审计结论。
(四)对口帮扶资金坚持专款专用原则。任何单位和个人，不得以任何形式、任何理由截留、挤占和挪用。对违反资金管理规定，截留、挤占和挪用帮扶资金的单位和个人，由审计机关、财政机关审计追还被截留、挤占和挪用的资金，并予以通报批评。对主要责任人按有关规定给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(五)对口帮扶项目实行质量保证金制，每个项目预留帮扶资金的20%作为质量保证金，待项目竣工并通过验收后按程序给予拨付。
第六章 验收及后续管理
第十六条 对口帮扶协作项目实行竣工验收制。项目竣工之日起一个月内，由项目建设单位向州或县上海对口帮扶协作领导小组办公室提出验收申请，由州或县领导小组办公室会同上海驻文联络组及有关部门对项目进行验收。
第十七条 建设单位申报验收需提供下列验收资料：竣工验收请示；项目竣工报告；项目计划和资金批文；初步设计或扩初设计；施工图、竣工图；设备技术说明书；审计意见书；项目试运行报告；工程质量监督报告；项目后续管理办法；建设前后对比照片；有关审批、变更、调整、检验文件和其他各种技术资料。
第十八条 建设项目验收时，由验收组提出验收意见，填写项目竣工验收表（附表五），由州、县领导小组办公室、施工单位、项目建设部门领导、项目所在地乡镇政府领导共同签字。
第十九条 建设项目验收后，要明晰项目产权，加强项目后续管理。州、县领导小组办公室及有关部门按规定将项目的所有权、经营权、使用管理权移交给相关部门，并依法办理产权手续。受益单位要制定相应的后续管理办法，加强管理，保证项目长期发挥效益。直接涉及农户的项目，竣工验收后，产权直接移交给农户。
第二十条 项目通过验收后，由建设单位或受益群众建立具有纪念意义的永久性标志，写明援建单位，以作纪念。
第七章 部 门 职 责
第二十一条 上海文山对口帮扶协作领导小组各成员单位，要根据所涉及的帮扶项目，密切配合，共同做好相关工作。
州扶贫办负责上海对口帮扶项目的审查申报、督促检查及上情下达、下情上报等综合服务工作和温饱项目的组织实施；州计委负责项目综合计划工作；州委组织部和州人事局负责各类人才的培训计划和组织实施；州教育局负责教育扶贫项目的计划落实和组织实施；州科技局负责科技扶贫项目的计划落实和组织实施；州招商局负责经济协作及招商引资项目的计划落实和组织实施；州农业局负责农民增收项目及劳务输出培训项目的计划落实和组织实施；州林业局负责林业及生态扶贫项目的计划落实和组织实施；州水务局负责水利扶贫项目的计划落实和组织实施；州畜牧局负责养殖业扶贫项目的计划落实和组织实施；州卫生局负责健康扶贫项目的计划落实和组织实施；州民政局负责捐赠项目和帮扶因战致残人员项目的计划落实和组织实施；州劳动和社会保障局负责劳动和社会保障等相关工作，配合做好劳务输出及培训项目的计划落实和组织实施工作；州经贸委负责经济贸易项目的计划落实和组织实施；州广电局负责广播电视项目的计划落实和组织实施；团州委负责志愿者管理和希望工程等相关项目的计划落实和组织实施；州妇联负责妇女儿童等相关项目的计划落实和组织实施；州残联负责残疾人健康及事业发展等相关扶贫项目的计划落实和组织实施。
第八章 附 则
第二十二条 本暂行办法由文山州上海文山对口帮扶协作领导小组办公室负责解释。
第二十三条 本暂行办法自发文之日起试行。
对承租人优先购买权保护被弱化之辨析
——以《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等为据
郑书宏 卢宇
《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》）已于2009年9月1日起开始施行。该司法解释第二十一条规定：“出租人出卖租赁房屋未在合理期限内通知承租人或者存在其他侵害承租人优先购买权情形，承租人请求出租人承担赔偿责任的，人民法院应予支持。但请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效的，人民法院不予支持。”而在该司法解释颁布生效之前，最高人民已将《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第118条予以废止。由于该两个司法解释前后的明显变化，导致实务界不少人认为，对承租人之优先购买权的保护已经被弱化了。对此，笔者认为，两个司法解释的前后变化意义在于理顺立法中的法律逻辑关系，但承租人之优先购买权的保护保护并没有被弱化，反而被更加明确和完善了。
一、承租人优先购买权的债权性质
根据民事权利分类规则，以是否以财产利益为内容，民事权利可分为财产权和人身权。而财产权，则是指以财产利益为内容，并直接体现财产利益的民事权利，包括物权、债权、继承权和知识产权中的财产权利。就物权而言，其是指直接对物进行占有、使用、收益和处分的权利，其客体是物本身。而就房屋租赁合同中承租人的优先购买权来说，承租人的该项权利是优先认购出租人欲出让的房屋，换句话说，就是承租人要求购买出租人房屋时，出租人不得拒绝，同时其他希望购买的民事主体（除法律另有规定外）也不得干涉。由此可见，承租人的优先购买权的标的是要求出租人履行一定行为和其他购买人予以容忍的作为与不作为，而不是房屋本身。继承权是基于人身关系享有的权利，承租人的优先购买权是基于房屋租赁合同产生的，不是基于人身性而是基于债的关系。知识产权中的财产权的保护的是与作品、专利和商标有关的利益，承租人优先购买权与其不能相容显而易见。从立法来看，我国立法也已经明确将其列为债权。从立法体例上看，民法通则并没有规定该项权利，该项权利被规定在合同法之中。同时，物权法定原则，我国物权法只明确规定了所有权、用益物权（包括土地承包经营权、、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权）和担保物权，并没有将承租人优先购买权确认为物权。
由此可知，从权利的标的、产生依据以及当前立法来看，承租人优先购买权属于债权。
二、对《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条之立法原因分析
《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条规定，承租人请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效的，人民法院不予支持。根据该条的规定，即使标的物上存在承租人的优先购买权，出租人与第三人签订的房屋买卖合同也是有效的。该条规定致不少人认为，既然法律对出租人与第三人签订的房屋买卖合同的效力予以认可，那么有效的合同就应当受到法律的保护，法律既然选择对其进行了保护，那么就对与其相冲突的承租人的优先购买权予以了否认。加之此前最高人民法院将民通意见第118条予以废止，导致这些人更加相信法律对承租人的优先购买权的保护力度减弱了。
笔者认为，最高人民法院出台该条规定并不是意图减弱承租人的优先购买权，而是使立法在法律逻辑上更科学和对相关当事人做到公平保护。
第一，合同法关于依法成立的合同有效、有效的合同应当受到法律保护的规定只对合同的向对方发生约束力。笔者作此结论，一则源于债之相对性。二则我国立法并没有对将合同关系作为侵权行为法的保护对象，对于第三然导致的合同不履行，依照违约责任规定来处理。因此，第三人与出租人之间的买卖合同被认定为无效就没有法律依据（除有法律明确规定的无效情形外）。
第二，物权法颁布后，不动产买卖合同的生效不再以过户登记作为条件，其效力取决于其是否违反合同法的规定。民通意见第118条被废除正是基于其与物权法相违背。并且，如果按照民通意见第118条的规定认定第三人与出租人之间的买卖合同无效，那么根据合同法规定，双方仅可以缔约过失责任规则来追究过错方的责任，而缔约过失责任规则确定的受害人受偿范围仅仅限于信赖利益损失，这对受害人的保护是不周到了，即是对承租人的保护和对第三人的忽视。相反，如果承认第三人与出租人之间的买卖合同的有效性，那么受害人可以依据有效的合同追究该出租人的违约责任。这样不仅该第三人的利益得到充分的保护，而且也给出租人任意违约和不履行通知承租人行使优先购买权负担巨大代价，以此对承租人优先购买权形成更周到的保护。
三、《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》对承租人优先购买权保护的重述和完善
对于优先购买权，我国法律确定了共有人和承租人的优先购买权。民法通则第七十八条第三款规定，按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或者转让。但在出售时，其他共有人在同等条件下，有优先购买的权利。合同法第二百三十条规定：出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。根据该两条规定，优先权是指“在同等条件下优先购买的权利”。该前提很明确，“优先”是在“同等条件下”的，也就是有其他第三人意图通过购买获得标的物的所有权。但是，该优先究竟是指缔结合同权利的优先还是合同履行的优先呢？
笔者认为，该优先应当包含这两层含义。在第三人还没有与出卖人缔结合同时，优先购买权人有优先缔结合同的权利；而均已经缔结合同的，那么优先购买权人有要求履行合同的优先权利。如果只是承认缔结合同的优先，那么如果第三人已经与出卖人缔结合同并生效，那么除非认定该合同无效，否则优先购买权人的优先权就根本无法得以实现。现在司法解释已经很明确，第三人与出卖人的合同是有效的。在此背景下，如果只承认缔结合同权利的优先性，那么优先购买权人的优先权就是形同虚设的。这显然违背了法律确定优先购买权的初衷。沿着这个逻辑思路，《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条虽然对第三人与出租人的房屋买卖合同的效力予以认定，但是并没有明确排除优先购买权人要求在同等条件下缔结合同和履行合同的优先权。并且，该司法解释第二十四条仅列明了以下几种对承租人主张优先购买房屋不予支持的情形：（一）房屋共有人行使优先购买权的；（二）出租人将房屋出卖给近亲属，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女的；（三）出租人履行通知义务后，承租人在十五日内未明确表示购买的；（四）第三人善意购买租赁房屋并已经办理登记手续的。该条看出，第三人与出租人缔结的合同能够阻碍承租人行使优先购买权的情形仅仅限于，该第三人与出租人之间具有物权关系或亲属关系以及房屋已经完成物权变动等情形。根据反向解释规则，在第三人与出租人不具备上述关系以及标的物尚没有完成物权变动的情况下，承租人是有权行使其优先购买权的。
另外，有两点值得说明：第一，由于合同法明确规定了恶意串通损害国家、集体和第三人利益的行为无效，所以第三人与承租人之间缔结的买卖合同如果存在这些情形的也是无效，《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》并没有认定这些情形的合同有效。第二，《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条前半部分规定，在出租人侵害承租人优先购买权的情形下，承租人有权要求赔偿（而不是说承担违约责任）。该条规定填补了以往立法的空白，赋予承租人切实可行的权利去维护其优先购买权。这不得不说是立法的一种进步和完善。
最后，笔者认为，承租人有先购买权是法定的债权，而不是合同约定的权利，因此合同法关于违约责任的规定——同时要求承担违约责任和要求继续履行——不能适用于此，法律虽然赋予了承租人两种权利救济途径，但是其只能二者选一。
综上所述，城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条虽然认可了第三人与出租人之间的买卖合同的有效性，但是其并没有弱化对承租人有先购买权的保护，反而该司法解释相关条款更加完善了对其的保护。但是，承租人在其优先购买权受到侵害时只能选择请求赔偿或者要求行使优先购买权两途径之一进行救济。
四川君合律师事务所 郑书宏 卢宇
