印发新一轮行政审批制度改革工作方案的通知
广东省广州市人民政府办公厅
印发新一轮行政审批制度改革工作方案的通知
穗府办〔2009〕19号
各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构：
《新一轮行政审批制度改革工作方案》业经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向市行政审批制度改革工作联席会议办公室(设在市法制办)反映。
广州市人民政府办公厅
二○○九年三月二十七日
新一轮行政审批制度改革工作方案
自1999年以来，我市共进行了三轮行政审批制度改革，对2700多项行政审批事项进行了清理，目前保留行政审批事项816项(其中行政许可556项，非行政许可审批260项)，取得了较显著的成效。但现行的行政审批制度仍不能适应社会主义市场经济的需要，主要表现在审批事项过多、审批环节过于繁琐、审批周期过长、办事效率不高等等。这些与国务院、省政府的要求以及全国各地行政审批改革力度不断加大的形势不相适应，也在一定程度上制约了我市经济社会的发展。
为贯彻落实《国务院办公厅转发监察部等部门关于深入推进行政审批制度改革意见的通知》(国办发〔2008〕115号)和省府办公厅《转发省发展改革委等部门关于进一步深化行政审批制度改革意见的通知》(粤府办〔2009〕1号)的精神，进一步深化我市行政审批制度改革，制定工作方案如下：
一、指导思想和总体目标
以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真实施《行政许可法》及有关的法律、法规、政策，按照完善社会主义市场经济体制的要求，将行政审批制度改革与新一轮政府机构改革有机结合起来，创新政府管理方式，优化审批职能配置，切实理顺政府与企业、市场和社会之间，以及各级政府及其部门之间的关系，建立公开、公正、高效、便民的行政服务体系，加快建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府和效能政府，为我市科学发展营造良好环境。通过改革，全面推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分离，加快建立适应社会主义市场经济体制要求，有利于实现科学发展和社会和谐的新型行政审批管理体制。对于目前保留的816项审批事项，清理后精简50%左右，以更好地发挥市场配置资源的基础性作用；减少行政审批管理层级，努力实现行政管理重心下移，达到方便申请人的目的；改进行政审批方式，建立并联审批等规范高效的行政审批运行机制；创新政府管理理念，建立科学合理的行政审批管理机制；加强审批监督，建立严密完善的行政审批监督制约机制。
二、组织保障
市政府组成市行政审批制度改革工作联席会议(以下简称市审改联席会议)，由李荣灿副市长任召集人，陈如桂秘书长任副召集人，成员由张火青副秘书长及市法制办、发展改革委、监察局、人事局、编办、信息办，市政务管理办负责人组成。市审改联席会议下设办公室(以下简称市审改办)，设在市法制办，负责日常工作。市审改办根据国家和省行政审批改革工作的要求，负责指导各区、县级市政府、市直有审批职能的部门开展行政审批制度改革工作。市审改办下设三个工作小组：
(一)清理审批事项组。负责指导各区、县级市政府及市直职能部门开展现有审批事项的清理工作；负责跨地区跨部门审批事项清理过程中的协调工作；负责审批事项清理工作的检查验收；负责拟制我市保留、取消、调整、下放、转移的审批事项目录，提交市审改联席会议审核，报市政府同意后公布。这项工作由市法制办牵头会市发展改革委、编办实施。
(二)优化审批流程组。以2009年我市行政许可审批、非行政许可审批、备案事项清理结果及保留、取消、调整、下放、转移的目录为依据，理清审批条件、审批程序、审批时限、审批方式，制定我市规范审批行为、优化审批流程的相关规定，提交市审改联席会议审核，并报市政府同意后实施。建立我市审批信息资源共享共用机制，负责市直跨部门审批事项协调工作。这项工作由市政务管理办牵头实施。
(三)行政审批监督组。在清理审批事项、优化审批流程的基础上，制定我市对审批行为实行监督制约的规定，提交市审改联席会议审核，并报市政府同意后实施。这项工作由市监察局牵头实施。
各区、县级市政府要成立相应的领导小组，按照全市审批制度改革工作的要求和部署，结合本地区的实际，开展清理审批事项、优化审批流程、监督审批行为的工作，逐步建立和完善区、县级市政务服务中心，实行一个窗口对外服务。市政府有审批职能的部门要组成相应的工作小组或抽调专人，具体负责本部门清理审批事项、优化审批流程、监督审批行为的工作。各单位一把手要亲自抓，认真组织实施本单位行政审批制度改革工作。
市审改办要加强与各区、县级市及市直有审批职能的部门的联系，认真听取意见、沟通情况、解决问题。各区、县级市政府及市直有审批职能的部门要积极配合市审改办的工作，按照市审批制度改革工作的目标、任务和要求开展工作。市审改办下设各工作小组之间要加强沟通、密切配合，确保各项措施的落实。
实施行政审批制度改革工作的经费由市财政专项划拨。
三、工作任务
(一)清理和减少行政审批事项。
1．全面清理和规范行政许可审批事项。对于目前保留的556项行政许可审批事项，属法律、法规设定或国务院、省政府公布保留并下放到我市的行政许可事项，符合科学发展及《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》要求的，在明确审批主体、条件、标准、责任、权限、方式、时限后，予以保留；不符合科学发展及《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》要求，难以达到管理目的的，予以清理。对于没有法律、法规依据，或根据法律、法规、国务院决定，需要取消的行政许可事项，一律取消。对于同一法律、法规设定的行政许可事项，职能部门在其审批环节或办事程序中另行设定的审批，合并调整为一个许可事项；不同法律、法规设定的行政许可，其审批主体、内容、条件、程序等相同的，合并调整为一个许可事项。对于行政许可法实施后，一直未实施的许可事项，重新评估其合理性，由市审改办向市政府提出取消或调整为一般管理事项的建议，经市政府同意后按法定程序上报。
2．清理非行政许可审批事项。对于目前保留的260项非行政许可审批事项，属法律、法规、规章设定或国家、省政府公布保留并下放到我市的非行政许可审批事项，符合科学发展及《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》要求的，予以保留；不符合科学发展及《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》要求，难以达到管理目的的，予以清理。对于以规范性文件为依据设定的非行政许可审批事项，在重新评估其合理性的基础上，由市审改办向市政府提出保留或取消的建议，经市政府同意后按法定程序上报。除法律、行政法规、国务院决定另有规定外，对公民、法人或者其他组织的资格、资质类行政审批一律取消；除法律、行政法规、国务院决定另有规定，以及涉及国家安全和公共利益的事项外，对企业和证照的年检、年审一律取消；除法律、行政法规、国务院决定另有规定外，对职业技术技能的培训、考核活动，不再实行审批管理；对通过认证、事后监管可以达到管理目的的行政审批项目，不再实行审批管理；行政机关对其他行政机关、本机关内部以及下属单位的人事、外事、资金及资产管理等事项，不再实行审批管理；对同一行政审批项目多部门、多环节审批的，按照相同或者相近职能由一个部门承担、其他部门配合的原则，予以调整。
在清理许可类和非许可类审批事项的过程中，要注意理顺企业登记前置审批项目。对由法律、行政法规、国务院决定设定，已明确属于企业登记前置审批的项目，与我市实际管理需要相适应的，予以保留；已经不适应我市实际管理需要的，由市审改办向市政府提出不再作为前置审批的建议，经市政府同意后按法定程序上报。同时，规范前置审批项目管理，明确前置审批的顺序，避免出现互为前置条件的现象。
3．全面清理和规范备案项目。对于以法律、法规、规章为依据设立的备案项目，符合科学发展及《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》要求的，予以保留；不符合科学发展及《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》要求，难以达到管理目的的，予以清理。对以规范性文件为依据设定的备案项目，在重新评估其合理性的基础上，由市审改办向市政府提出保留或取消的建议。凡是确定为备案的项目，在实施过程中禁止改为行政许可；凡是明确实行事后备案的项目，禁止改为事前备案。
(二)扩大区、县级市政府管理权限。
通过清理行政审批事项，减少行政审批管理层级，实现管理重心下移，扩大区、县级市政府管理权限。对属于区、县级市管理事务，可以委托区、县级市政府及部门管理的，原则上委托区、县级市政府及部门管理。依法既可以由市级政府及部门实施，也可以由区、县级市政府及部门实施的审批项目，原则上依法下放由区、县级市政府及部门实施，市级政府及部门不再实施。对实施机关为市级行政主管部门，法律、法规、国务院决定明确规定由区、县级市行政主管部门“审核同意后上报”的许可项目，保留为区、县级市行政主管部门的行政许可项目。对实施机关为市级行政主管部门，法律、法规、国务院决定没有规定由区、县级市行政主管部门“审核同意后上报”，但同时法律、法规、国务院决定和规章又要求由区、县级市行政主管部门进行“初审或审核”的，原则上列为区、县级市行政主管部门的非行政许可审批项目，市级主管部门不再审批。现行须由县级市政府报送市初审后报省审批(含审核、核准)的，除法律、法规、国务院决定和部门规章另有规定，以及需要市一级综合平衡的外，原则上由县级市政府直接报省审批，报市备案。
(三)向社会公布行政审批事项清理结果。
经过清理后保留的行政许可审批、非行政许可审批及备案事项，经市政府同意后统一编制目录，向社会公布。凡列入我市保留的行政许可审批、非行政许可审批及备案事项目录的项目，实行审批、备案“零收费”制度；凡未列入我市保留的行政许可审批、非行政许可审批及备案事项目录的项目，任何单位不得实施审批和备案。
(四)优化行政审批流程。
1．科学合理地再造行政审批程序。以市政府同意且向社会公布的2009年我市保留的行政审批及备案事项目录为依据，依照行政许可法和行政审批制度改革的有关规定，根据审批事项的性质、特点和复杂程度，科学合理地制定具体的审批流程。对于需要多个部门分别实施审批且相互之间关联度大的事项，实行“并联”审批；明确审批的直接受理部门，由直接受理部门作为牵头部门负责受理，并抄告相关部门；明确每个审批环节的前后置条件、办理时限和责任；明确在规定期限内相关部门同步进行审核并出具批件，并向社会公示。对于技术性和专业性比较强的审批项目，明确审批技术规范。对于事关经济发展全局的重大审批项目，要求审批机关加强事前调查研究，做到充分论证，严格把关，科学决策。对于取消审批后仍需监管的事项，制定新的管理办法，积极运用规划、协调、指导、事中检查、事后监督等手段，实施有效的后续监管，防止出现监管职能“缺位”现象。
2．完善行政审批配套制度。建立和完善行政审批信息公开制度、行政审批决定公示制度、行政审批听证制度、重大行政审批决定报告制度以及行政审批跟踪和信息反馈制度，推进依法决策和民主决策。
3．积极推行“网上”审批。完善审批业务网上办理的机制，明确网上审批的标准和规范，确保网上审批的合法性和有效性。降低公众网上申请审批事项的成本，到2010年底，实现我市网上办理审批业务率达到80%。完善全市政务信息资源共享共用机制，实现相关审批事项的信息共享和业务协同。
(五)进一步完善审批监管体系。
1．完善行政审批电子监察系统，实现电子监控系统自动生成各部门行政审批绩效情况，并定期在网上进行通报。同时，建立健全行政审批项目动态评估机制，对不适应经济社会发展要求的行政审批项目，依法定程序向设定机关提出调整建议。
2．健全行政审批责任追究制度。审批机关应严格履行行政审批职责，对审批对象实施有效监督。对审批机关超越职权审批或者不按规定实施审批的，不依法履行监督职责或者监督不力造成严重后果的，按有关规定追究审批部门负责人和审批责任人的行政及法律责任。各级监察部门应切实履行职责，严格执行责任追究制度。
四、实施步骤
(一)准备阶段(2月至3月)。市政府对我市启动新一轮行政审批制度改革工作作出整体部署，对各区、县级市政府及市直有审批职能的部门开展行政审批制度改革工作提出具体要求，在全市范围内营造大力推进行政审批制度改革的浓厚氛围。
(二)清理阶段(4月至6月)。市直有审批和备案事项的职能部门对现有行政许可审批、非行政许可审批、备案事项进行全面清理，逐项分析其设立的依据、管理目标及必要性、可行性、有效性，提出拟保留、取消、调整和下放的清理意见及目录，于5月15日前报市审改办。同时，就优化本部门与相关联部门行政审批流程提出具体意见。市审改办就拟下放各区、县级市政府及其职能部门的审批事项，在充分听取行政管理相对人、专家学者及各区、县级市政府、各职能部门意见的基础上，于5月31日前提出清理意见及目录，提交市审改联席会议审核后报市政府。各区、县级市政府负责组织本级政府及其职能部门开展清理工作，根据清理情况及市政府下放的审批事项，提出本级保留、取消、调整、转移的清理意见及目录，于6月30日前报市审改办。
(三)审查验收阶段(7月至8月)。市审改办对各区、县级市政府及市直有审批职能的部门上报的清理意见及目录，分别征求市发展改革委、编办及法制办的意见，并在充分听取行政管理相对人、专家学者及各区、县级市政府、各职能部门意见的基础上，拟定2009年我市行政许可审批、非行政许可审批、备案事项的清理意见及目录，提交市审改联席会议审核后报市政府。
(四)向社会公布阶段(9月)。经市政府同意，向社会公布2009年我市行政许可审批、非行政许可审批、备案事项清理结果及保留、取消、调整、下放、转移的目录，同时在市政府门户网站、各部门网站上公布。
(五)优化审批流程、完善监管体系阶段(10月至11月)。市审改办以向社会公布的2009年我市保留、调整的行政许可审批、非行政许可审批、备案事项目录为依据，在充分听取行政管理相对人、专家学者及各区、县级市政府、各职能部门意见的基础上，制定我市优化审批流程、完善审批监管体系的规定，提交市审改联席会议审核，报市政府批准后，向社会公布实施。
(六)总结提高阶段(12月)。全面回顾本次审改工作，总结经验，召开总结大会。
抢劫后又勒索财物应定何罪？
徐蔚敏
基本案情
2001年下半年，被告人曹某因炒股亏损而产生了绑架他人勒索巨额钱财的歹念后,找到被告人杨某、吴某、钱某，杨又找到被告人侯某，五名被告人多次预谋绑架当地富商子女勒索钱财，均因条件不成熟而未实施。后曹某又选定自称有200万元股市资金的耿某作为作案对象，五人达成了将耿骗至曹家中用捆绑、呛水等手段逼耿说出其股市资金帐号和密码后，提取现金平分的，并杀人分尸的共识，曹还多次表示控制耿某后，还可向耿某富有的女友索钱。2002年3月4日中午12时许，曹某依计将耿骗至家中，五人用事先约定的方式逼耿说出了股市帐号和密码，由曹到股市查询，曹发现耿在股市只有价值2万元的股票，遂卖出股票并更改了资金密码，五人经商议认为钱太少，决定不去提取。曹提出向耿女友勒索，其余四人均表示反对，但仍按原计划杀人后毁尸灭迹。二个月后，曹提出打电话向耿女友勒索钱财，其余四人仍不同意，后曹找人帮其打电话给耿的父母及女友，称耿在其手上，要求他们拿出50万元赎金来赎人，后因其家人报案而未得逞。
分歧意见
对于本案的定性存在以下几种不同意见：
第一种意见认为：曹某的行为构成抢劫罪、敲诈勒索罪；其余四人的行为构成抢劫罪。理由是：曹某等人虽早有绑架勒赎的主观故意，但因故未曾实施，当选择耿某作为作案对象时，其主观故意已从绑架转化为抢劫，拟定了杀人劫财的行动方案并多次演练。作案过程中，按计划由曹去股市卖出股票，并更改密码，以便次日以假身份证提款。虽然由于帐上钱少而没有提取现金，但其杀害被害人的行为已属于抢劫罪的加重情形，系抢劫既遂，五被告人的行为均构成了抢劫罪。敲诈勒索只是曹个人的想法，而非他们的共同故意，且其余四被告人在曹某提议时坚决反对，客观上也没有参与实施，曹的敲诈勒索行为属于共同犯罪中的过限行为，应由曹一人负责，因此曹的行为同时构成敲诈勒索罪。
第二种意见认为，曹某的行为构成故意杀人罪、绑架罪；其余四人的行为构成故意杀人罪。理由是：曹某等人使用暴力逼被害人说出资金帐号和密码后，并未实际占有耿的股市资金。不符合抢劫罪当场劫取财物的特征，因此不构成抢劫罪，其故意杀人行为已构成故意杀人罪。同时曹某以死者为“人质”谎称其仍活着而向死者的近亲属勒索财物，又构成绑架罪，应以故意杀人罪和绑架罪实行数罪并罚。其余四人无绑架勒赎的主观故意，也未实施勒索行为，故不构成绑架罪。
第三种意见认为，曹等五人均构成抢劫罪、绑架罪。理由是：曹等五被告人具有抢劫和绑架勒赎的主观故意，在此故意支配下实施了抢劫、绑架勒赎两种行为，具备了两个犯罪构成，应以抢劫罪、绑架罪并罚。
第四种意见认为曹某等五被告人均构成绑架罪。理由是：五被告人主观上有劫取耿股市资金和控制耿某向其女友勒索钱财的犯罪意图，属于一种概括的犯罪故意，客观上实施了杀人并勒索财物的行为，对其暴力逼取耿股市帐号及密码的行为不宜另定抢劫罪，实行数罪并罚，而以绑架罪一罪处罚为宜。
评析意见
笔者同意第三种意见，具体理由如下：
首先，曹某的行为不构成敲诈勒索罪。勒赎型绑架犯罪与敲诈勒索罪两者侵犯的都是复杂客体，并且都侵犯了公私财产权利。两罪在客观方面均有胁迫的行为方式，并且勒索他人的财物都不具有当时、当地的特点，其目的均是非法获取他人的财物。但两罪还有着明显的区别：⑴、两罪侵犯的客体不尽相同。前者在侵犯公私财物的同时还侵犯了公民的人身权利；后者则可能侵犯公民人身权，也可能侵犯公民的其他权利。⑵、取得财物的方式不同。前者是以暴力、胁迫、麻醉或者其他方法对被绑架人实施身体强制，强迫第三人交付财物；后者是采用威胁或要胁的手段对被害人进行精神强制，使其不敢反抗而被迫交出财物。⑶、两罪勒索的对象不同。前者绑架对象与勒索对象必须是不同一的；后者敲诈对象和勒索对象必须是同一人。本案中，曹等人绑架被害人耿某后，将其杀害后向第三人其父母和女友勒索钱财，不符合敲诈勒索罪的特征。
其次，五被告人的行为构成抢劫罪和绑架罪。
一、 抢劫罪与勒赎型绑架罪二者极为相似，在全国人大常委《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》出台以前，司法实践中对于绑架勒赎的行为是按抢劫罪定罪处罚的，国外也有立法例将绑架勒赎作为抢劫罪的一种特殊表现形式（如韩国刑法典称为诱拐强盗），但二者仍有显著的区别：⑴、两罪侵犯的主要客体不同，前者侵犯的主要客体是财产权利，次要客体是人身权利；后者侵犯的主要客体是人身权利，次要客体是财产权利。⑵、两罪暴力、胁迫等犯罪行为的指向不同。前者暴力、胁迫的对象与劫取财物的对象是同一人；后者暴力、胁迫等犯罪行为的指向不同。前者暴力、胁迫仅指向被绑架人，是为了绑架人质而实施的行为，对被勒索人并未构成人身威胁。⑶、两罪取得财物的方式不同。前者只能是在当场以及暴力、胁迫行为实施的当时劫取财物；后者以被绑架人作为“人质”向第三人索取财物，获取财物的时间不可能是绑架行为实施的当时，也一般不可能当场获取财物。
二、 本案中五名被告人出于两个犯罪故意，实施了两个罪名的犯罪行为，符合两个犯罪构成，应实行数罪并罚。
1、 曹某等五被告人具有抢劫和绑架勒赎的共同故意。五名被告人曾多次预谋绑架后勒索巨额钱财，选定耿某作为作案对象后，制定了行动方案，即将耿诱骗至曹家中，以药酒将其灌昏捆绑手脚后用水呛，逼其说出资金帐号和密码，提取股市资金或向其女友勒索钱财。五被告人均有抢劫或绑架勒赎的双重故意。尽管对向耿某女友勒赎的行为没有演练，但不能以此为由将绑架的故意排除在其主观故意之外。
2、 曹某等五名被告人实施了当场劫取被害人财物的抢劫行为，以及使用暴力致被害人死亡后向其亲属勒索的绑架行为。五被告人在依计使用暴力逼取股金帐号和密码后，仍将耿控制在家中，由曹某到股市查询后卖出股票，更改密码，已将耿的股市资金实际控制在手中，尽管因钱少而决定放弃提款，但五被告人已当场劫取了被害人的财物，抢劫犯罪已经完成。在曹的安排下，四被告人又积极地实施了杀人、分尸并焚尸的行为，此杀人行为系绑架勒赎犯罪中控制人质的手段行为，二个月后曹向被害人亲友勒索50万元的行为是绑架罪中的目的行为，二者均为绑架罪的实行行为。
3、 绑架行为不能吸收抢劫行为。绑架罪同时侵犯了人身权利和财产权利，包括两个行为即绑架他人和勒索财物的行为，只有同时具备该两行为的，方可构成绑架罪，正基于此，行为人为勒索财物，绑架他人，致被害人死亡的，我国刑法不再单独予以评价，而是作为绑架罪中的一个量刑情节予以处理，对绑架罪中的暴力行为不再作为一个独立的行为。因此本案中，对杀害人质的行为，不再另定故意杀人罪而是作为绑架罪中的手段行为。但不能因此将在抢劫故意支配下，实施的使用暴力当场劫取被害人财物的行为也纳入绑架犯罪的手段行为之中。这不符合主客相一致的原则，我国刑法也未明确规定绑架行为中的抢劫行为可以被绑架罪吸收，因此，理应根据两个行为的不同性质分别定罪处罚。
4、 本案中吴某等四名被告人应对绑架勒赎行为负责。根据共同犯罪的理论，在共同犯罪中共同故意之外独立于共同犯罪行为之外的行为才是实行过限行为。本案中，被告人曹某等人主观上有先抢劫，达不到目的就绑架杀人勒索钱财的选择性故意，是二个目的。客观上，在抢劫行为实施完毕以后，明知曹已决定选择第二步方案，即杀人后以死者为“人质”，向耿某的父母及女友索取财物，还共同实施了杀害人质的行为，虽然后来四被告人因为胆怯不同意继续完成勒索行为，但勒索行为是绑架犯罪行为的延续，属于绑架整体，他们仍应对依共同故意实行的行为负责。因此，吴某等四人同样构成绑架罪。
综上所述，笔者认为本案中的五名被告人的行为均构成抢劫罪、绑架罪。
作者：江苏省淮安市人民检察院 徐蔚敏
通讯地址：淮安市健康东路118号
邮政编码：223001
