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民族品牌：公务车采购中的法律缺位

作者: 谷江海
文章来源:检察日报
发表时间:2005年6月14日

一段时间以来，社会各界对支持自主品牌汽车的高度关注，使政府采购的话题成为舆论的焦点。
据了解，２００４年，中央国家机关通过政府采购中心公开采购的汽车有３０００多辆，总价值超过８亿元，其中自主品牌汽车所占的比例非常低。在目前的政府采购清单上，自主品牌汽车中只有红旗轿车的采购量较大，其他的自主品牌汽车很少。而仅有的少量采购，大多数也是企业所在地政府部门所为。为什么会出现这种情况？笔者认为，主要原因是我国现行的政府采购制度存在着严重的缺位。
自我国政府采购法实施两年多来，人们已经非常熟悉政府采购“国货”一词。其法律根据源于我国《政府采购法》第十条的规定，即政府采购应当采购本国货物、工程和服务。俗称的“国货”，也就是指的本国货物、工程和服务。为什么要采购“国货”呢？因为政府采购中采购资金主要来自于纳税人缴纳的税金，按照财政收入“取之于民、用之于民”的原则，政府采购的商业机会应该公平地给予每一个纳税人。实现这种权利的途径之一就是通过采购“国货”，支持国内企业的发展。政府采购作为非关税贸易壁垒的表现方式之一，能够封闭政府采购市场，保护民族工业，利用政府采购手段扶持国内企业迅速发展。这也是国际上实施政府采购制度的国家和地区的通行做法。
《政府采购法》虽有体现采购“国货”的内容，但与此同时，也赋予采购主体和行政主体巨大的自由裁量空间，且这种自由裁量权几乎不受任何的限制和任何的约束，以至于我国《政府采购法》中保护民族工业的法律规定徒有其名。因为在这方面，现行法律规定存在着严重的缺位。我们还是先从具体的法律条款来分析。根据《政府采购法》第十条规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但有下列情形之一的除外：（一）需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的；（二）为在中国境外使用而进行采购的；（三）其他法律、行政法规另有规定的。前款所称本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行。从这一条法律规定的内容来看，采购“国货”是我国政府采购主体所应该遵循的义务性法律规范。但是，这一法律规范存在着三种除外情形，实际上是四种除外规定。第一项情形，严格上来说是存在两种除外规定，即：其一，需要采购的“国货”在中国境内无法获取；其二，需要采购的“国货”在中国境内无法以合理的商业条件获取。我们从整部政府采购法的规定来看，法律没有对“合理的商业条件”进行字面解释，也没有进行例举性的立法解释。这样一来，几乎所有的采购主体都可以援用这一除外法律规定来抗辩义务性的法律规范内容。实践中，对于采购“国货”的其余两种例外情形不存在任何争议。自政府采购法实施两年多来，在政府采购活动中，不论是否存在采购“国货”的除外规定，我国现行的法律都无法对民族工业进行任何有效的保护。虽然采购“国货”有强制性的法律规范，但采购主体违反这一法律规范，应该承担什么样的法律后果，我们找遍《政府采购法》第八章法律责任这一章节中的所有内容，都没有任何规定。也就是说，即使采购人违法，在法无明文规定的情形下，根据责任法定原则，采购人完全可以逍遥“法”外。
在全球经济一体化的竞争背景下，众多的跨国公司纷至沓来进入中国的各大竞争市场，入驻我国的各大城市，注册成为名副其实的中国法人，构成中国的纳税人之一，向中国的消费者包括公共消费市场提供“国货”。从近两年的数据资料来看，世界５００强中有４００多家企业进入中国。外商外资大量涌入中国后，一大批外企成为中国的纳税主体，与土生土长的中国汽车制造商处于一个完全平等的法律位置。这样一来，我们有什么理由排除他们进入中国的政府采购市场呢？曾有学者认为，产品在中国境内增加值如果低于５０％就不能认为是国货。笔者认为，所谓的５０％规定是源于已经废除的行政规章中的内容，并不符合我国现行法律规定的内容。我国财政部１９９９年４月出台的《政府采购管理暂行办法》中规定：“……外国货物，是指最终货物为进口货物，或者最终货物虽在我国境内生产或组装完成，但其增加值含量不足总价值５０％的货物。”随着政府采购法的颁布实施，行政规章已经不再适用。根据《政府采购法》第十条规定，法律授权国务院制定和界定“国货”的标准。但截止今日，我国尚未有相应的政府采购方面的行政法规。虽然财政部试图出台一些行政规章，对“国货”进行界定和规范，但法律授权的机关是国务院，而非财政部，彼此之间差了一个法律位阶，即使出台“国货”的行政规章，其有什么样的法律依据？能够产生什么样的法律效力呢？由于“国货”种类繁多，现行法律没有对“国货”进行任何有效界定和区分，而是笼统地规定为“本国货物、工程和服务”。显然，民族品牌在公务车市场上的表现就不得不大打折扣。
我国《政府采购法》所称的供应商是指在我国境内注册登记的法人和其他组织以及中国公民。从法律所规范的内容来看，只要是在中国境内注册的汽车制造业和销售商所提供的汽车，都可以成为我国政府采购客体。《政府采购法》第一章总则第五条规定，任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。显然，保护“国货”与不得排挤合格供应商之间存在着严重的冲突。前者尚未有任何法定的确定标准和依据，也无明确的法律责任条款；后者有义务性的强制性规范，违反者将要承担相应的法律责任。因此，不论是土著的中国公司，还是从境外移植的中国公司，或者是在我国境内的外商投资企业，只要在我国境内注册登记，那么其法律地位均系完全平等的，不应该存在着任何法律上或人为上的差异。否则，我们就违反了政府采购法所倡导的不得歧视供应商的强制性法律规定，就要承担法律责任。在法律还未对“国货”进行规范之前，只要参加政府采购活动的供应商具备法定条件，我们不能以保护“国货”作为理由，来排挤合格的供应商。
综上所述，政府采购法保护“国货”的规定，由于立法本身存在技术问题，仅仅靠出台行政规章是无法弥补的。为了保证政府采购法律制度之间的和谐，维护政府采购交易市场的正常秩序，为了保护我国的民族工业，在加入ＷＴＯ政府采购协定之前的有限的若干年时间内，有关部门必须尽快修改、完善《政府采购法》所存在的众多缺位情况，从而争取时间扶持国内企业民族品牌快速发展。


　　裁判要旨

　　著作权侵权纠纷案件审理中，权利人仅提供侵权初步证据而被告完全否认实施侵权行为的，应审查他人实施侵权行为的可能性，证据没有达到很高盖然性标准的，不应直接认定被告构成侵权。

　　【案情】

　　原告华盖创意（北京）图像技术有限公司（简称华盖公司）向法院提供了一份署名为被告上海硕特无纺布有限公司（简称硕特公司）、被告上海益康无纺布有限公司（简称益康公司）的产品宣传册，称该宣传册由原告上海分公司工作人员于2009年5月19日至20日在上海光大会展中心举办的第六届中国国际轮胎资源循环利用展上获得。该宣传册封面标注有“上海硕特无纺布有限公司、上海益康无纺布有限公司”的名称、网址；该宣传册封二为硕特公司简介，还有内容为2003年度金山区企业五十强、文明单位、上海市名牌产品、中国产业用纺织品行业协会会员单位的铭牌、证书等图片，以及含有两被告名称的认证证书图片；宣传册第2页、第4页分别使用了握手图片和下棋图片，经比对，图片内容与华盖公司享有著作权的编号分别为DV168087A、71085591的2张图片一致；宣传册封底标注有两被告的电话、传真、电子邮件、邮编、地址、网址等信息。

　　2012年2月29日，华盖公司向上海市徐汇区人民法院起诉，称两被告未经授权，在其宣传册中使用了原告享有著作权的2张图片作品用于商业活动，请求法院判令被告硕特公司、益康公司：立即停止侵权行为；赔偿原告侵权赔偿金2万元；承担原告为制止侵权行为支出的律师费5000元、公证费125元、查档费40元。

　　被告硕特公司、益康公司辩称，被告没有印制或使用涉案的产品宣传册。

　　【裁判】

　　上海市徐汇区人民法院经审理认为，涉案宣传册是真实存在的，问题的关键在于认定真实的印制者、散发者。涉案宣传册的印制者、散发者只有三种可能性：原告、被告或案外的第三人。鉴于涉案宣传册中含有内容为2003年度金山区企业五十强、文明单位、上海市名牌产品、中国产业用纺织品行业协会会员单位的铭牌、证书等图片，以及含有两被告名称的认证证书图片、车间生产场景图片，如果上述铭牌、证书、车间为被告所有，这些图片外人是难以获取的，被告有义务对此作出说明。本案被告拒绝作出任何说明，法院有理由推定两被告印制、使用了涉案宣传册。2012年6月15日，法院判令被告硕特公司、益康公司立即停止侵权，并共同赔偿原告华盖公司经济损失及合理费用共计6000元。

　　一审宣判后，被告未上诉，一审判决生效。

　　【评析】

　　本案的关键在于，原告仅有的用以证明被告侵权的证据为涉案彩印产品宣传册，而被告完全否认印制过该宣传册，且否认参加过原告所称的宣传册来源——第六届中国国际轮胎资源循环利用展，在此情况下，如何认定被告是否实施了原告诉称的侵权行为。

　　1.证明标准问题

　　本案中，原告据以证明被告实施侵害行为的证据为署名为两被告的企业宣传册，但其获取过程未经公证机关公证，证明力并不强。被告则完全否认印制过涉案宣传册，且否认参加过前述展览会。原告仅有的证据就是彩印的宣传册，但宣传册完全可能由原告印制或由案外人印制。

　　在民事诉讼的事实认定中，证明标准有关键作用。证明标准，是对证明责任主体运用证据证明争议事实、论证诉讼主张达到何种程度，使裁判者形成内心确信，从而确认待证事实真伪的程度性要求。证明标准较高，则证明责任主体的证明责任就较重。民事案件采用高度盖然性证明标准，在实务中往往将其再细分为极高、很高和较高盖然性，实质是对当事人一方的证据相对于另一方反证的优势程度的要求。本案中，如果采取较高盖然性标准，在原告已经提供彩印宣传册而被告仅消极否认却不予举证的情况下，原告的证据已经具有了相对优势；如果采取很高盖然性标准，则还必须排除原告或案外人印制涉案宣传册的可能性；如果采取极高盖然性标准，则要求原告证据具有绝对优势。对于侵权案件，一般采较高盖然性标准，但本案宣传册内容虽与被告企业情况较为吻合，部分信息在被告网站上亦可获取，他人印制并无很大障碍，采较高盖然性标准难以排除原告或案外人印制的可能性，可能导致事实认定错误，因此本案采很高盖然性标准。

　　2.证明责任问题

　　证明责任问题与证明标准问题紧密相关。本案中，原告主张积极事实，则应承担举证责任，原告确实也提供了宣传册，侵权初步证据已经具备；而被告主张消极事实，认为其没有参加过展览，也没有印制过宣传册，对消极事实无从举证，仅凭原告提供的宣传册无法排除原告或案外人印制宣传册的可能性。法院通过仔细查看宣传册内容，发现其中含有内容为2003年度金山区企业五十强、文明单位、上海市名牌产品、中国产业用纺织品行业协会会员单位的铭牌、证书等图片，以及含有两被告名称的认证证书图片、车间生产场景图片，如果上述铭牌、证书、车间为被告所有，则这些图片外人是难以获取的。在这一阶段，法院认为举证责任发生了转移，前述图片与被告存在明显的关联性，从举证能力上看，被告直接控制上述物品或空间，更加接近证据，而原告或案外人接触并拍摄清晰照片的可能性很低，如果此时仍由原告对此承担举证责任，则不符合公平原则和客观实际。因此，对上述证据内容，被告应当作出说明或反证。如果被告能够证明上述铭牌、证书、认证证书、车间等并不属于被告所有，则难以排除原告或案外人印制宣传册的可能性；相反，如果被告不能证明上述铭牌、证书、认证证书、车间等并不属于被告所有，则原告或案外人印制宣传册的可能性基本可以排除，凭原告提供的宣传册可以推定被告印制了涉案宣传册。本案中，经释明后被告仍拒绝对此作出说明，法院据此推定被告印制和散发了涉案的宣传册。

　　综上，法院采用了很高盖然性标准，结合涉案宣传册中的图片内容，将举证责任适时转移给被告，在被告拒绝举证的情况下，认定原告证据相对于被告反证已经具有相当大的优势，裁判者已经可以形成原告主张事实真实的内心确信，并据此判决原告胜诉。

　　（作者单位：上海市高级人民法院）