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《人身损害赔偿司法解释》不适用于医疗纠纷诉讼

杜鹃 王琼书

2003年12月4日出台的“最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）没有象2002年《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据规定》）和《医疗事故处理条例》（以下简称《条例》）颁布实施时给医疗行业带来直接而强烈的震撼，但是对于《解释》是否适用于医疗纠纷诉讼，存在不同的声音，形成不同的医疗诉讼选择。赞成者认为它规范了人身损害的赔偿标准，确保患者的损失能够得到最大程度补偿；反对者认为，如果该解释适用于医疗纠纷，《条例》将在司法审判中将被架空，而且会出现是事故赔偿少，不是事故多赔偿的滑稽悖论[1]，而且会兴起第三轮医疗诉讼高峰。作者认为双方的观点都有一定的代表性，但是结合医疗管理和司法实践，分析《解释》适用于医疗纠纷的弊端，作者认为该解释不适用于医疗纠纷诉讼。
一、医疗纠纷诉讼的分类及法律适用的困惑和争议
按我国法律法规规定，医疗纠纷诉讼分成两类，即医疗事故侵权引起的医疗赔偿纠纷和非医疗事故侵权行为或医疗事故以外其他原因发生而引起医疗纠纷赔偿案件，前者致害的原因以构成医疗事故为前提，而后者致害原因是不构成医疗事故的其他医疗过失行为。对其法律适用，2003年1月6日《最高人民法院关于参照《医疗事故处理条例》审理医疗纠纷民事案件的通知》（以下简称《通知》）规定“医疗事故引起的医疗赔偿纠纷，诉到法院的，参照条例的有关规定办理；因医疗事故以外的原因引起的其他医疗赔偿纠纷，适用民法通则的规定”。很明显，《条例》只对医疗事故有处分权，对于非医疗事故引起的其他医疗赔偿纠纷，《条例》不具有约束力。关于什么是医疗事故以外的原因引起的其他医疗赔偿纠纷，目前尚无定论，但最高人民法院民一庭负责人就审理医疗纠纷案件的法律适用问题答记者问时明确表示“不论什么性质的侵权行为，只要损害了公民的生民、健康，就应当给予经济赔偿”,“《条例》只是从特别规定的意义上解决了医疗事故这一特殊侵权类型纠纷的责任问题，对于不属于医疗事故的一般侵权纠纷，应按《民法通则》处理”，“对于《条例》第49条第2款（不属于医疗事故的，医疗机构不承担赔偿责任）应理解成为不构成医疗事故的，医疗机构不能按照《条例》的规定承担赔偿责任。但是该规定并没有免去其按照《民法通则》有关规定应当承担的侵权民事赔偿责任。”[2]。目前两种纠纷，以后者居多，如果患方以人身损害侵权为由提起诉讼，法院即可适用此司法解释。这样的结果是患方不在以医疗事故提起诉讼，而是以医疗过失责任为由提起诉讼。
二、《人身损害赔偿司法解释》与《医疗事故处理条例》在赔偿上的差异
最高人民法院副院长黄松有认为此次司法解释的出台进一步规范和统一了侵权人身损害赔偿中的法律适用问题，尤其是为人身损害赔偿的范围和计算标准，提供了规范性的依据。该《解释》的出台，规范了人身损害的赔偿标准，确保了受害人的损失能够得到最大限度的补偿，从而保护了最广大人民群众的合法权益[3]。
医疗事故赔偿的本质是一种特殊的人身伤害赔偿。《解释》与《条例》相比，前者在赔偿方面提高了标准，延长了赔偿期限，增加了抽象损失赔偿项目，按《解释》获得的赔偿与按《条例》相比，最起码也是翻倍的。以患者死亡为例，健康报登载案例分析，2003年某18岁患者在北京某医院死亡，鉴定属于一级甲等医疗事故，按《条例》标准计算，除去医疗费，死者家属依法所得的其他赔偿总和不超过10万元，但是按照新司法解释，死者家属仅死亡赔偿金和精神损害抚慰赔偿金两项即可得31万余元[1]。其原因在于除去医疗费外，按《条例》第50条规定患方仅可以获得丧葬费、被抚养人生活费、交通费、住宿费和精神损害抚慰金等五项赔偿；但是按《解释》第17条、第18条，第27-30条规定，患方可以获得丧葬费、抚养人生活费、以及受害人亲属办理丧葬事宜支出的交通费、住宿费和误工损失和精神损害抚慰金等多项赔偿，而且多出死亡赔偿费；在赔偿人数上，《条例》限制在2人，而《解释》没有限制，《解释》赔偿金额远高于《条例》规定。以丧葬费、死亡赔偿金和精神损害抚慰金三项进行具体分析，丧葬费，《条例》规定按事故发生地丧葬费补助标准进行，一般是3000元左右，而《解释》规定“丧葬费按受诉法院所在地上一年度职工月平均标准，以六个月总额计算”，其金额在6000-8000元左右；《条例》没有死亡赔偿金，而《解释》有，以北京市为例，全额死亡赔偿费为207000元[4]；对于精神损害抚慰金，《条例》规定按事故发生地居民平均生活费计算，造成死亡的，赔偿年限最长不超过六年，采取“定型化赔偿”，如北京2001年人均可支配收入为11577.8元，在北京死亡精神损害抚慰金最高为69466.8元，而《解释》规定适用《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》（以下简称《精神损害赔偿解释》），采取不确定标准方法，全额索赔金额远高于前者。
三、《人身损害赔偿司法解释》适用于医疗纠纷诉讼导致的医疗危机
如果人民法院受理医疗纠纷诉讼，并以《解释》审判赔偿为依据，对于中国整个医疗行业而言，不啻是毁灭性的冲击。医疗举证责任倒置引发第一轮医疗诉讼高潮，举证倒置宗旨是保护在举证方面处于弱势的患者，平抑举证责任，它的直接后果是降低了患方的诉讼难度和诉讼成本，使医疗诉讼具有极大的随意性，导致医疗诉讼的迅猛增加。《条例》的出台，使扩大了医疗事故的范围，将既往的医疗差错归入医疗事故范畴，而且规定了患方享有复印病历资料的权利，而且与旧的《医疗事故处理办法》相比，明显增加了医院赔偿的力度，尽管它规定了不构成医疗事故不赔偿的条款，但是其地位仅为行政法规的先天不足导致它在法院审理中并不作为审判依据，反而使患方更容易地获取《证据规定》规定患方必须提供的诉讼资料，加上“最高人民法院关于参照《医疗事故处理条例》审理医疗纠纷民事案件的通知”精神规定“医疗事故引起的医疗赔偿纠纷，诉到法院的，参照条例的有关规定办理；因医疗事故以外的原因引起的其他医疗赔偿纠纷，适用民法通则的规定”诱发了第二轮医疗诉讼高峰。对于《解释》是否适用于医疗纠纷案件，最高人民法院没有特别的说明，虽然在2004年1月13日在北京卫生局举办的“医疗纠纷培训防范班“上，最高人民法院法官表示该《解释》不适用于医疗纠纷案件[1]，但是缺乏文件性支持。《解释》开篇第一条“因生命、健康、身体受到侵害，赔偿权利人起诉要求赔偿义务人赔偿财产损失和精神损失的，人民法院应予受理”，这就是司法现实中为何不少律师将医疗纠纷案件一直拖到今年五一以后再起诉的原因。
四、《人身损害赔偿司法解释》不适用于医疗诉讼的几点理由
1.医学科学的特殊性决定了《解释》不适用于医疗纠纷诉讼
医学是一门不够完善、不断发展、不断积累的经验科学，医疗行为的对象是患了某种疾病的自然人，疾病的客观存在已对患者身体产生不同程度的损害，就患者而言，在就诊前已处于高风险状态，这种风险并非医生施加于患者身上，而是事前已潜藏于患者体内[5]。而医疗行为具有高风险性，诊疗手段存在创伤性、药物具有毒副性、治疗效果存在不确定性，医疗对象体存在个体差异，同一治疗方法对同一疾病的不同个体可能出现不同结果。在目前情况下，医疗机构要证明医疗行为完全无过错存在诸多现实困难。其一，医学具有一定局限性、经验性，对某些未知的疾病的诊疗、预后无法举证，其二，医疗行为具有时效性，对急危重症患者的紧急救治，时间短，风险大，要求证明紧急救治中所有行为的合理、必要、安全性，存在现实的困难；其三，我国缺少国家标准的诊疗护理常规，使医疗行为是否妥当缺少判断标准。如现行的《医疗护理技术操作常规》是卫生部颁布的，只算行业规范；其四，患者因为个人因素，存在隐匿病史或故意歪曲病史，不配合治疗，必然造成漏诊、误诊、误治。如果片面以最终的疗效来判断医疗过程的成效，显然对医方是不公平的。如果《解释》适用于医疗纠纷，将导致防御性医疗盛行。医生首先考虑避免过错的出现，如果治疗存在巨大的风险，医生宁可采取明哲保身的态度，避免高风险性治疗。既往只要有1%的希望，医生会用100%的努力来争取实施救治，但在现在，为了1%的希望，医生却要承担99%的被诉讼风险，使医生勇闯“治疗禁区”的积极性受到打击[6]，采取消极防御性医疗变得现实，医务人员可以采取合理的理由推卸责任。患者的生命和健康利益得不到最大保障，医学科学技术丧失了在不断探索中前进的重要动力。同时医生增加检查的内容、检查方法和检查成本。如常规胸部透视变成排胸片，对所有车祸患者，为排除颅脑损伤，即使未发现阳性体征，也要进行头颅CT检查。从客观上讲，它一方面增加了诊疗的严谨，周密和细致，排除遗漏；但另一方面，它增加了诊疗的成本，对患者、患者单位和国家的医疗资源都是一种消耗和浪费，是不符合我国基本国情的。尽管这种高成本的消耗是不值得的，但它产生了医疗无过错所必需的客观物证。医学科学的特殊性决定了《解释》不适用于医疗纠纷诉讼。
2.我国医疗机构的性质决定了《解释》不适用于医疗纠纷诉讼
当我们赞美我国用不到世界卫生费用的1%成功维护了世界22%人口的生命和健康时[7]，我们必须反思这1%和22%的关系，这是我国几百万医务人员几代人的努力，几代人的辛苦付出。在我国，医疗活动具有被强制性，医疗行业尚未充分纳入市场经济范畴，仍是社会福利事业的一部分，大多数医院是非赢利的公益行业，具有被“强制缔约”性，只有被患者选择的权利，没有选择患者的权利。宪法规定公民享有生命健康权，《执业医师法》第二十四条规定“对危急患者，医师应当采取紧急措施及时进行诊治；不得拒绝急救处置”。这是法律将公民生命健康权的保障强加于医疗机构，这是现代文明社会的一致做法，它意味着无论何人、无论何种原因，只要患了急危重症，只要生命健康权受到威胁，无论有钱与否，任何医院都必须接诊，医务人员必须无条件抢救，这是一种不对等、不对称的权利和义务关系。而且在我国卫生急救缺乏民政和慈善支持，对于无钱的危急重症患者，医疗机构对其进行的救治基本上无偿，免费的，体现出公益性，以作者单位为例，每年无法收回的此类医疗费用以百万计算。医疗机构的公益性及权利和义务不对等、不对称性决定了《解释》不适用于医疗纠纷诉讼。
3.如果解释适用于医疗纠纷诉讼，将导致我国现行医疗机构体制解体
绝大多数医疗机构的公立性决定了它的公益性和非盈利性，如果用《解释》来处理医疗纠纷，最终出现医疗行业的消失。原因有三，其一，如果《解释》适用于医疗纠纷，其必然结果的将原本已经极低的医疗诉讼门槛彻底取消，医疗诉讼将成为第一民事诉讼，使原本已十分紧张的医患关系更加尖锐。如中华医院管理学会对326所医院调查显示，发生纠纷后，73.5%的病人及其家属曾发生扰乱医院工作秩序的过激行为，其中43.38%发展成打砸医院，对医院设施直接造成破坏的有35.58%，导致医务人员受伤的有34.46%，而且索赔金额有逐年高攀趋势，平均每所医院21万元，326所医院累计总额为6000多万元[8]，亦有报道在我国涉及医疗赔偿额高达42亿元。如果《解释》适用于医疗纠纷，几乎每一个外科病人、每一个死亡病员家属都可以因身体受损或脏器切除或亲属死亡起诉医院，医院治疗越多，赔偿越多。“要想富，做手术，做完手术告大夫”将成为广泛适用致富手段，医院被打砸将成为常规，医务人员被伤害将是必然，没有了医生，没有了医院，我国现行医疗机构体制必然解体。其二，即使少数患者诉讼，按《解释》进行诉讼和判决，高额赔偿结果必然导致小医院破产，大医院退化。鉴于我国医疗机构和医疗资源分布的倒三角特征，基础医疗机构薄弱，一般被诉讼的主要是中心城市有影响、病源广的大型综合性医院，它们绝大多数集医疗、教学、科研一体，大型综合性医院的退化导致医疗技术的退化，教学空心化，医疗后继无人，整个医疗行业必然退化，乃至消失。其三，如果《解释》适用于医疗纠纷，会出现属于医疗事故医院赔偿少，而不是医疗事故，医院赔偿多的荒唐悖论。如果承认医疗事故，医疗机构确实可以减少赔偿，但是将面临医疗事故罪的刑事责任和医疗机构被吊销执业许可证的危险。
4.《解释》适用于医疗纠纷诉讼将架空《条例》
由于我国立法、释法的特殊性，会出现前后不一致的司法解释，《人身损害赔偿司法解释》本身与《精神损害赔偿解释》相矛盾，但是对于前后不一致的解释，以时间上后位法为准。同样以死亡为例，《人身损害赔偿司法解释》既有死亡赔偿金，又有精神损害抚慰赔偿金；而《精神损害赔偿解释》只有后者，而且第9条明确精神损害抚慰金的性质“致人残疾的，为残疾赔偿金，致人死亡的，为死亡赔偿金”。而《医疗事故处理条例》中的精神抚慰金就是按《精神损害赔偿解释》设立，以精神抚慰金形式进行死亡补偿。由于《解释》的法律位阶高于《条例》，《解释》的模棱两可性，将使患方以医疗损害为由进行诉讼，《条例》将成为一纸废文，中国将在实质上缺少医事法规。
法院审理医疗赔偿案件时，在保护所谓“弱势群体”的同时，在一定程度上也要保护医院和医生，严格实行无过错免责原则。司法裁判机构应恰当的平抑医疗诉讼，如果更多的支持和鼓励医疗诉讼，必然导致医方利益的过度损害。对一方利益的过度损害，最终必然影响到另一方的根本利益的存在[9]。这样双损的结果绝对违背了立法的初衷。我们呼吁中国的立法机构和司法审判机构，应该根据我国经济发展水平和医疗机构承受水平，考虑医疗机构的公益性，制订符合国情的医事法，对医疗赔偿金额进行限制，同时采取适当措施抑止患方滥用诉讼权利，以减少无谓的医疗诉讼，和谐医患关系。
载于《中华医院管理杂志》二○○五年四期


国家工商行政管理总局


关于印发《国家工商行政管理总局关于进一步加强新形势下基层建设的意见》的通知

工商人字〔2010〕47号


　　 各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局、市场监督管理局：

　　《国家工商行政管理总局关于进一步加强新形势下基层建设的意见》已经总局党组会议审议通过，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家工商行政管理总局

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一〇年三月二十三日


国家工商行政管理总局关于进一步加强新形势下基层建设的意见　　　


　　全国工商行政管理系统实施新“三定”和停征“两费”后，工商行政管理改革和发展面临新的形势和任务。县级工商行政管理机关特别是工商所是履行工商行政管理职能的基层组织。进一步做好抓基层打基础工作，直接影响和决定工商行政管理工作的全局。为深入贯彻落实科学发展观，大力加强新形势下基层建设，夯实工商行政管理的组织基础，现提出如下意见。

　　一、充分认识基层建设面临的新形势，进一步增强责任感和使命感

　　（一）贯彻落实科学发展观，履行新职责完成新任务，必须毫不动摇地推进基层建设。实施新“三定”和停征“两费”后，工商行政管理职能发生了深刻变化。党和政府赋予的责任越来越重，人民群众寄予的期望越来越高，工商行政管理工作面临的考验越来越多。推动科学发展、加快经济发展方式转变、促进社会和谐、惠及人民群众的各项政策措施，很多都要通过市场来实现，都要通过加强市场监管去保障落实。市场主体和交易行为多元化、国际化、现代化程度的加深，流通环节食品安全监管等职能的增加，新兴网络市场的快速发展，高科技手段在商品流通领域的运用，增加了市场监管执法的复杂性、艰巨性。基层是工商行政管理机关服务科学发展、维护市场秩序、促进社会和谐的重要力量，是履行工商行政管理职能的组织基础，是工商行政管理执法队伍的最大特点和最大优势。基层建设直接影响和决定工作的全局，基层稳则全局稳，基层活则全局活，基层强则全局强。夯实工商行政管理事业发展的根基，必须进一步加强基层建设。

　　（二）以工商行政管理理论创新指导实践，推动科学发展，必须持之以恒地加强基层建设。近年来，总局党组深入贯彻落实科学发展观，深刻认识和准确把握工商行政管理规律，系统总结工商行政管理实践经验和理论探索，提出了牢牢把握“四个只有”、努力做到“四个统一”、大力加强“四化建设”、不断更新“四个理念”、积极推进“四个转变”、全面实现“四高目标”等一系列关系工商行政管理改革发展全局的重大理论创新，为工商行政管理事业长远发展夯实了理论基础，为进一步加强新形势下基层建设提供了新的理论指导。坚持以工商行政管理理论创新引领基层建设，把理论创新转化为谋划科学发展的正确思路、推动科学发展的实际能力，实现工商行政管理事业科学发展，必须进一步加强基层建设。

　　（三）解决发展中的突出问题，开创工商行政管理事业新局面，必须坚定不移地加强基层建设。2006年全国工商行政管理系统基层建设和人才建设工作会议以来，全系统基层建设取得了显著成就，开创了崭新局面，基层干部队伍能力素质总体上同肩负的责任和使命相适应。但基层建设还存在一些不足：一些地区县级工商局机关和工商所事权划分不够明确，对工商所授权不足与过度并存；一些地区监管方式方法比较落后，监管手段不完全适应现代市场监管的需要；一些地区干部队伍能力素质还不够高，知识结构不尽合理，复合型、专业化人才严重短缺；部分地区经费保障不够有力，高科技手段的运用还不够普遍，基础设施还比较落后。这些问题，影响工商行政管理职能的全面履行，制约促进经济社会发展作用的充分发挥。解决这些发展中的问题，必须增强忧患意识和责任意识，进一步加强基层建设。

　　二、基层建设的指导思想、基本原则和主要目标

　　（四）指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照牢牢把握“四个只有”，努力做到“四个统一”、大力加强“四化建设”、不断更新“四个理念”、积极推进“四个转变”、全面实现“四高目标”的总体部署，以推进基层职能转变、提高基层履职能力为主题，以提升基层干部综合素质和业务能力为核心，以创新基层监管服务体制机制、提高基层科学管理水平为导向，以改善基层基础设施、加强基层信息化和装备现代化、专业化建设为保障，在新的起点上把基层建设提高到一个新水平，为充分发挥工商行政管理职能作用、开创工作新局面，提供强有力的组织保证和人才支持。

　　（五）基本原则。适应实施新“三定”和停征“两费”的新形势新任务，基层建设必须坚持以下原则。

　　把市场监管作为第一职责。更新监管理念，牢固树立强化监管的责任意识，克服和预防不想监管、不敢监管、放松监管等观念，创新监管机制，拓宽监管领域，转变监管方式方法，强化高科技手段的运用，全面强化市场监管，维护市场经济秩序，不断树立工商行政管理公平公正的执法权威。

　　把服务发展作为第一要务。更新发展理念，牢固树立服务发展的大局意识，克服和预防只关注市场监管、不关心经济发展，只强调经济发展、不重视社会和谐，只注重发展速度、不注重发展质量等观念，始终把工商行政管理工作放到促进地方经济社会发展的大局中谋划和落实，尽心尽力服务经济发展，不断巩固工商行政管理充分发挥职能作用的地位。

　　把依法行政作为第一准则。更新执法理念，牢固树立依法行政的法治意识，克服和预防重处罚、轻规范等观念，坚决纠正行政不作为、乱作为等问题，严格依照法定权限和程序履行职责，强化执法监督，规范执法行为，不断提升工商行政管理依法行政的形象。

　　把群众满意作为第一标准。更新维权理念，牢固树立促进和谐的服务意识，克服和预防重受理处理、轻预警防范，重城镇消费维权、轻农村消费维权等观念，改进消费维权的方式方法，提高消费维权的超前性、预见性和创新性，服务人民群众，促进社会和谐，不断夯实工商行政管理工作群众支持的根基。

　　（六）主要目标。经过三到五年的努力，基层建设要实现以下主要目标。

　　执法理念进一步更新。工商行政管理事业发展的信念更加坚定，大局意识、责任意识、法治意识和服务意识明显增强，“四个只有”和“四个统一”更加深入人心。

　　监管服务效能进一步提高。基层监管服务领域进一步拓宽，监管服务方式更加精细，监管服务方法更加规范，监管服务现代化水平显著提高，“四个转变”的要求得到全面落实。

　　工作机制进一步完善。县级工商局机关和工商所的事权划分更加合理，协调运行机制更加顺畅，管理科学化水平显著提升，基层“四化建设”得到全面加强。

　　能力素质进一步提升。工商文化建设取得明显成效，复合型、专业化人才不断涌现，学习型干部队伍初步形成，“三个过硬”的基层干部队伍基本建立。

　　执法保障进一步强化。基层经费得到有效保障，工商所办公用房问题得到有效解决，全国工商系统标识基本统一，高科技手段得到进一步运用，基层信息化和装备现代化、专业化提升到一个新的水平。

　　三、大力推进工商所职能转变，积极推动基层监管体制机制创新

　　（七）依法明确工商所职能。工商所基本任务是，依据法律法规规定，监督管理辖区内市场主体和市场经营活动，监督管理辖区内流通领域商品质量、流通环节食品安全，依法查处违反工商行政管理法律法规的行为，保护消费者和生产经营者合法权益，维护市场秩序，服务辖区经济社会发展。工商所的基本职责主要包括监督管理、执法办案、登记管理、消费维权等。具体职责由省级工商局依据有关法律法规和规章以及新“三定”的规定，结合本地区实际提出指导性意见，由派出机关确定，报上一级工商行政管理机关备案，并向社会公开。

　　（八）鼓励基层监管服务方式改革创新。凡法律法规和国家工商行政管理总局规定下放给工商所的职权应落实到位。鼓励各地遵循合法、适度、效能原则，积极稳妥加大对工商所授权，强化工商所综合监管执法服务职能，提升工商所执法主体地位。切实加强工商所基础建设，使工商所履行职责的能力与承担的责任、获得的授权相适应。尊重基层首创精神，支持基层围绕强化工商所基础地位，针对基层履行职责难点热点问题，积极探索创新。加强对基层改革创新的指导，增强制度设计的科学性、合理性和协调性，把握改革的时机、重点、力度和节奏，降低改革风险。

　　（九）逐步拓宽监管服务领域。在监管好传统领域的基础上，逐步依法将监管范围向生产资料市场、生产要素市场、新兴网络市场等延伸，监管重点向涉及群体利益的社会重点热点难点问题延伸，监管内容向打击传销和依法查处商业贿赂等不正当竞争行为延伸，切实加大对系统性、区域性市场秩序风险的防范力度。服务范围向市场准入、竞争监管和消费维权等各个领域延伸，服务重点向引导科学发展、合法经营、文明消费延伸。

　　（十）突出日常规范监管服务。按照信息录入的要求和授权，及时、准确、真实、完整地做好对辖区市场主体和市场秩序状况的信息收集录入工作，建立市场秩序风险的评估、监控、预警、防范、处置机制。健全完善责任清晰、程序规范的日常监管服务机制，全面落实管理服务责任。加强市场日常监管服务，规范监管服务内容、程序和方式，提升发现问题、化解风险的能力。统筹安排专项整治工作，实现专项整治和日常监管的有机结合。

　　（十一）强化精细监管服务。加强基层监管服务的基础工作，夯实基层监管服务的数据基础、信息网络基础和制度基础。全面推行网格化工作模式，科学划分网格，明确任务，落实责任。进一步深化市场主体信用分级分类动态监管，做到市场主体信息的动态记录、信用等级的动态更新、检查内容的动态调整、警示信息的动态提示。整合监管资源，探索协同监管模式，提高监管合力。研究分析政府、市场主体、消费者的需求特点，提供有针对性的服务。

　　（十二）推进现代化监管服务。树立现代监管服务理念，坚持重规范、多指导、慎处罚，全面推行行政指导等非强制性行政管理方式的运用，实现和谐监管。逐步建立以信息资源和统计分析为基础，以信息网络和专业装备为支撑的现代监管模式。加强监管方式方法和手段的创新研究，总结基层创新经验，提高监管现代化水平。

　　四、以提高能力素质为核心，建设高素质基层干部队伍

　　（十三）加强基层干部队伍能力素质建设。按照科学理论武装、具有全局眼光、善于贯彻执行、富有创新精神的要求，大力开展学习型机关建设活动，建立健全干部学习教育长效机制，着力提高基层干部服务发展、市场监管、行政执法和消费维权的能力。加大教育培训力度，整合教育培训资源，鼓励实施远程教育和网络培训，确保基层干部全年参加脱产培训不少于12天。

　　（十四）加强基层复合型、专业化人才队伍建设。按照会服务、会监管、会办案、会维权的要求，培养基层复合型人才；按照精通法律、经验丰富、善解难题、勇于创新的要求，培养基层专业化人才。加大优秀工商所干部的选拔使用力度，逐步加大有工商所经历的干部在各级领导班子中的配备比例。新录用公务员在工商所工作应不少于18个月。加大基层干部与机关干部之间交流和挂职锻炼力度。立足岗位成才，积极开展岗位练兵、岗位能手评定等活动，培养高素质人才队伍。

　　（十五）加强县级工商局领导班子建设。按照政治上强、领导发展能力强、能够驾驭全局、善于抓班子带队伍、民主作风好、清正廉洁的要求，选好配强县级工商局长。优化领导班子配备，形成班子成员年龄、经历、专长、性格互补的合理结构。班子成员一般应具有工商所工作经历，主要领导一般应具有工商所长任职经历。加强领导班子思想政治建设和能力建设，全面落实领导班子各项考核监督制度，建设服务大局素质好、勤奋学习本领好、团结实干绩效好、勤政廉政作风好的领导班子。

　　（十六）加强工商所长队伍建设。按照政治坚定、素质优良、业务熟练、作风正派、实绩突出、群众公认的要求，选好配强工商所长。全面推行工商所长竞争上岗制度，建立能上能下的用人机制。加强工商所长教育培训和轮岗交流，总局继续办好全国工商所长（示范）培训班，鼓励省级工商局对工商所长进行轮训。选送优秀工商所长到高等院校进修、到上级机关挂职学习。鼓励各地加强工商所长交流研讨。实行工商所长负责制和目标管理责任制，加强所务公开和考核监督。

　　（十七）加强工商所党支部建设。坚持党支部建在工商所，选好配强党支部书记，培养工商所党员骨干队伍，带动基层队伍建设。创新工商所党支部活动方式，坚持和完善“三会一课”制度，推进党员目标管理，普遍开展创先争优活动，充分发挥党支部的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。贴近党员干部需求，不断加强和完善思想政治工作。

　　（十八）加强基层党风廉政建设。健全完善和落实党风廉政建设各项制度，提高制度执行力。深化惩治和预防腐败体系建设，全面推行廉政风险点防范管理，加强系统内部监督。加强廉洁从政教育，构建工商廉政文化，切实做到勤政促发展，廉政保平安。加强执法监察，从严管理干部，严肃查处违纪违法案件。加强政风建设，严格执行“六项禁令”。全面推行基层执法人员向市场主体和服务对象代表述职述廉制度，自觉接受群众监督，树立良好工商形象。

　　（十九）加强工商文化建设。牢固树立“国徽头上戴，责任肩上挑”的职责意识，自觉做到热爱党、热爱祖国、热爱人民、热爱工商事业。大力弘扬忠于职守、执法如山的敬业精神，不畏艰险、勇挑重担的奉献精神，心系群众、执法为民的公仆精神，顾全大局、团结互助的协作精神，艰苦奋斗、清正廉洁的自律精神。加强职业道德建设，开展评选表彰和精神文明创建活动，构建积极健康、内和外顺的精神家园。搭建宣传平台，展示建设成果，不断提高工商文化的认同度和影响力。

　　五、健全完善工作机制，提高基层科学化管理水平

　　（二十）规范内部机构设置，合理配置人力资源。推进“小局大所”向“精局强所”转变。规范内部机构设置，整合机关职能，提高统筹指挥能力、业务指导能力和大要案查办能力，建设领导有力、队伍精干、指导精准、服务优质的县级工商局机关。强化工商所内部管理，优化人力资源配置，提高工商所日常监管能力、行政执行能力和应急处置能力，建设职责清晰、履职到位、执行高效、群众满意的工商所。工商所人员占县级工商局全体人员比例原则上不低于70%，县级工商局机关不得占用工商所人员编制。合理划分事权，建立县级工商局机关对工商所规范服务机制和任务下派机制，强化业务指导和资源配置；建立工商所对县级工商局机关上报移转重大疑难问题机制，及时有效甄别与防控市场监管的系统性、区域性风险。

　　（二十一）全面推行岗位职责管理。科学设置工作岗位，制定岗位说明书，明确每个岗位的职责、权限、工作规范、工作流程和工作标准。推进政务公开，加强过程控制和细节管理，强化民主决策、民主管理。健全行政执法过错责任追究制度，规范自由裁量权行使，增强监管执法社会公信力。

　　（二十二）全面推行绩效考核和目标管理。以辖区市场秩序公平有序为标准，以履职到位为核心，探索建立定性与定量相结合的绩效考核指标体系，不断增强考核的科学性、指导性和操作性。加大考核结果使用力度，把考核结果作为公务员考核和干部选拔任用的重要依据。探索建立监管执法风险防范机制。探索完善精神和物质相结合的激励机制，选送优秀干部参加疗养，保障干部休假。积极稳妥推进行政执法类公务员试点和面向基层公开遴选干部试点工作，不断拓展基层干部职业发展空间，切实解决基层干部工作生活实际问题。

　　六、强化高科技手段的运用，提高基层保障水平

　　（二十三）加强基层信息化建设。进一步加大对高科技手段的研究和运用力度，在省内统一的一体化软件应用平台下，加大基层应用软件研发力度。创新信息应用方式，加强信息资源共享和利用。强化基层干部信息化应用能力培训，不断提升基层信息化应用能力和监管服务水平。加快优化完善从总局到工商所的工商业务专网，保证网络安全畅通，实现工商系统联网应用和信息共享。

　　（二十四）加强装备现代化、专业化建设。紧密结合基层执法需求，研究制定基层执法装备专业化、现代化建设标准和总体规划。执法车辆、通讯设备、快速检测设备、计算机、打印机等基本设备要配备到位，逐步提高现代化移动装备配备率，适当向农村及边远地区工商所倾斜。以基层执法单体装备为切入点，开展工商专业化执法装备系统的研究，提高装备的专业性和适用性。健全完善执法装备管理制度，提高装备利用率，强化装备管护和升级换代。

　　（二十五）继续加强基础设施建设。各省级工商局要在现有条件基础上，结合实际，进一步完善和提高基层基础设施建设水平。各省级工商局要积极争取政府支持，做出具体规划，总局给予适当帮助，力争在3至5年内解决工商所办公用房问题，带动基层基础建设的整体提升。按照《工商行政管理系统标识规范方案》要求，逐步统一全系统标识。制定基础设施建设规划，强化基础设施维护和更新，努力使基础设施建设与经济社会发展水平、履行职责任务需要相适应。

　　（二十六）健全经费保障机制。牢固树立基层意识，更加重视基层，更加关心基层，更加体谅基层，更加爱护基层。经费管理要向工商所倾斜，确保工商所干部薪资、行政运行所需经费落实到位。加大信息化建设、执法装备建设、基础设施建设和学习培训的经费投入力度。以条件相对困难的基层单位为重点，鼓励各地探索建立对口支援制度和定向补助制度。

　　七、切实加强组织领导，保证基层建设各项任务全面完成

　　（二十七）切实加强组织领导。加强基层建设是各级工商行政管理机关的共同责任。要牢固树立“抓好基层建设是本职、不抓是失职、抓不好是不称职”的理念，一手抓好基层队伍能力素质、体制机制等软件建设，一手抓好基础设施、执法装备等硬件建设。省级工商局是基层建设的第一责任单位，要做好规划，强化督查和保障；市级工商局要制定基层建设实施方案，研究提出具体措施；县级工商局要强化落实，切实完成好基层建设的各项具体任务。各级业务部门要研究制定基层工作流程和工作规范，加大监督检查和业务指导力度。健全领导干部联系点制度，帮助基层解决实际问题。关心群众生活，注意工作方法，保护、引导和发挥好基层的积极性。

　　（二十八）切实加强分类指导。加强调查研究，不断深化对基层建设规律的认识，不断将基层成功经验总结推广并上升到制度层面，着力破解难题，创新监管模式、推进监管职能到位。加强对基层建设的指导，坚持从实际出发，准确把握不同阶段、不同区域基层建设的着力点，注重分类指导，做到有的放矢，各有侧重。继续加强对民族地区、经济欠发达地区的资金、人才支持，改善硬件设施和软件管理，促进观念更新和能力提高。要选好用好基层建设工作载体，鼓励各地加强工商所规范化建设，创建一批示范工商所，充分发挥先进典型的示范带动作用。

　　（二十九）切实加强督查落实。各省级工商局要结合实际制定贯彻落实的实施办法，明确任务、责任、时限和要求，狠抓工作落实，务求取得实效。总局和各省级工商局要成立专项督察小组，按照“一级抓一级，层层抓落实”的要求，建立完善督察机制，定期开展巡回督查，掌握工作进度，交流工作经验，确保全面完成基层建设各项任务。